tirsdag 15. juni 2010

Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler er ikke så vanskelig

Ledelsen ved våre universiteter burde forstå det. Og forskningsjournalister. Vi burde forvente at den første gruppen sørger for å lære seg det. Den siste gruppen har vi erfaringer med at i større grad jobber etter prinsippet "ikke ødelegg en god sak med fakta". Når jeg tenker etter: Det gjelder kanskje den første gruppen også?

For det er ikke så vanskelig: Da dagens finansieringssystem ble innført i 2003 fikk universitetene og høyskolene ansvaret for hele bevilgningen sin. Med unntak for noen få utdanninger som har såkalt akvititetskrav, og generelle regler for økonomistyring etc, er det opp til universitetene og høyskolene selv å prioritere hvordan de forsker og underviser. Da systemet ble innført ble det gjort en teknisk beregning som tok utgangspunkt i hvor mange studenter som var på det enkelte lærested for å finne et startpunkt. Når lærestedet har ansvar for hele bevilgningen kan det heller ikke finnes noen måltall for antall studenter ved det enkelte lærested, uansett hvor mange ganger det blir påstått. Det vil være ulogisk.

Selvfølgelig påvirkes lærestedene av finansieringssystemet. Særlig påvirkes de av hvordan studiepoeng finansieres. Ved innføringen av systemet ble det lagt til grunn grove gjennomsnittkategorier for studier. 60 prosent av de daværende kostnadene for studiene ble værende i lærestedenes bevilgning, mens 40 prosent ble "tatt ut". Siden har det vært slik at denne 40 prosenten blir betalt ut for hver 60 studiepoengenhet som blir avlagt ved et lærested. Dette er en automatisk ordning. Dette er også en åpen ordning - lærestedene får uttelling uavhengig av startpunktet i 2003, og uavhengig av størrelsen på statsbudsjettet. Et slikt system har en ekstremt sterk insentivvirkning for å være effektive. Det lønner seg veldig å fylle opp eksisterende kapasitet. Samtidig lønner det seg svært dårlig å opprette nye tilbud (uten å legge ned noe annet). Da vil man bare få finansiering til grovt sett 40 prosent.

Kan man forvente at ledelsen ved lærerstedene forstår dette? Ja, mener jeg. De har tilpasset seg systemet på to måter:
  • Noen har vært ansvarlige og tatt opp studenter i tråd med hva de har finansiering til. F.eks. Høyskolen i Sør-Trøndelag.
  • Mange har tatt opp så mange studenter de har klart, selv om de burde vite at det på litt lenger sikt vil føre til press på den totale bevilgningen og innskrenke handlingsrommet.
Det er de som har fulgt den siste taktikken som nå påstår at de "mangler 1,7 milliarder", eller at myndighetene ikke har fulgt opp sitt finansieringsansvar eller liknende.



Grunnfag statsvitenskap: Det fins mange ordninger som er automatiske i det norske systemet. Trygd og pensjon er slike. Utbetaling av 40 prosent av antatte utgiftene for et studieplass ved avlagt 60 studiepoeng er en annen. En såkalt "etterbetaling" av de andre 60 prosentene er ikke en slik automatisk ordning.

Det er selvsagt legitimt å argumentere for at det er store undervisningsbehov og dermed ønskelig med sterkere bevilgninger, eller i det hele tatt å argumentere for større bevilgninger.
Strengt tatt tror jeg ledelsen ved våre universiteter og høyskoler skjønner dette. Alternativet er verre. Strengt tatt vet også Forsekerforum dette. Det står tross alt i e-posten de fikk.

PS: Grunnen til at Forskerforum fikk en e-post (og ikke et intervju) var at journalisten selv ikke hadde anledning til å snakke med statsråden.
PPS: Da kvalitetsreformen ble innført, fulgte det med over en milliard kroner for å finansiere reformen (det stod også i den nevnte e-posten). Men igjen: Hvorfor ødelegge en sak med fakta?
PPPS: Det er utrolig hvor mye tid man må bruke på tekniske oppklaringer i stedet for å diskutere framtidas behov for høyere utdanning og forskning...

8 kommentarer:

Jon Iddeng, rådgiver Forskerforbundet sa...

Kjære statssekretær, blogger, statsviter, medierefser, m.m.!

Ettersom det er jeg som har puslet fram de tallene som ligger til grunn for Forskerforums artikkel, kan det være på sin plass med en kommentar eller to til det du skriver.

Du skriver om finansieringssystemet: "Når lærestedet har ansvar for hele bevilgningen kan det heller ikke finnes noen måltall for antall studenter ved det enkelte lærested, uansett hvor mange ganger det blir påstått. Det vil være ulogisk." Begrepet måltall dukket imidlertid opp fra KD selv. Det var først i arbeidet med handlingsromsgruppa at man ble presentert for denne problemstillingen, med et dokument som heter "Produksjon av studiepoengsekvivalenter sammenlignet med måltall (justert utgangsposisjon)". Her stiller KD opp produksjon av studiepoengsekvivalenter (SPE), Måltall og Merproduksjon i antall og prosent for 07 og 08. Det jeg har gjort er å videreføre dette med den samme regnemåten og de samme benevnelsene for 2009. Om det er ulogisk, grovt uvitende og feil å snakke om måltall, så er det kanskje grunn til å se litt i egne rekker framfor så hardt å rette skytset mot journalister som presenterer og institusjonsledere som kommenterer disse tallene og deres benevnelser. Men la oss for all del heller si "Finansieringssystemets utgangsposisjon korrigert for studieplassendringer (60-studiepoengsenheter)", slik det gjøres i Blått hefte: her forkortet til FUKS.

Det finnes ikke noen lett måte å anslå hva en studieplass koster, og det er antagelig ingen god idé å gå for en modell som i for stor grad legger opp til en stykkprisfinansiering av studenter. Like fullt så er det slik at KD gjennom orienteringen om statsbudsjettet (blått hefte; 6.1.1.) gir den mest autoritative framstillingen av kostnadene, gjennom sine kategorier A til F for utdanningsinsentivene. Kostnaden er der også beskrevet som en sum for hver kategori. Summen er delt opp i to, med en 40% uttelling for utdanningsinsentiv (produksjon av SPE) og en 60% i strategisk tildeling.

La oss ta utgangspunkt i at satsene samsvarer noenlunde med virkeligheten og hva vi må forvente at forskningsbasert undervisning koster. Det er ikke til å komme fra at institusjonene for 09 har en merproduksjon av SPE på drøyt 24 000, 25% mer enn FUKS. Institusjonene mottar ikke noe strategisk tildeling for denne merproduksjonen, men kun utdanningsinsentivet, som beløper seg til en drøy milliard for 2009. Men man kan altså si at institusjonene ikke har fått dekket inn 60 % av kostnadene – om satsene er reelle – for denne merproduksjonen. Dvs. 1,7 milliarder kroner. Jeg regner med at vi begge kan enes om at 24 000 SPE ikke bare kan regnes inn som bedre utnyttelse av eksisterende kapasitet.

Du har sikkert stort sett rett i oppstillingen av ansvarlige og uansvarlige. Institusjonene har seg selv å skylde. Ingen tvil. Spørsmålet er likevel: hva gjøre vi med det?

Problemet forsterkes antagelig, ettersom merproduksjonen er økende for 09, og det våren 2010 var registrert 8 000 flere studenter enn våren 09, tross i at antall FUKS ikke økte med mer enn 3 000. Mine beregninger viser at man trenger i snitt 1,45 studenter pr SPE. Dvs med FUKS på 98 371, så vil et optimalt studenttall ved UoH være rundt 142 000. Det er 175 000, eller 33 000 for mange, studenter inne i systemet med dagens finansiering. Igjen: hva gjør vi med det? Enten må antall studenter kraftig ned, eller så må institusjonene få dekket kostnadene for flere enn i dag. Er det greit om NTNU reduserer opptaket med 4 000 studenter? Får vi ros i bloggen din for et slikt krav?

Så derfor til din siste PPPS: Som fagforening er det Forskerforbundet plikt å reise slike problemstillinger, for vi vet at dette skyves over på de ansatte i form av dårligere arbeidsvilkår og lønnsutvikling. Etter mitt skjønn en av de viktigere sakene hva gjelder ”framtidas behov for høyere utdanning og forskning”. Vi er nok mange som gjerne vil være med i en dialog om hvordan dette løses, men er i tvil om tonen i ditt innlegg ansporer til konstruktiv diskusjon.

Kyrre Lekve sa...

"Medierefser" likte jeg.

Hvis vi kan være enige om at begrepet "måltall" om dagens system kan avskaffes er jeg fornøyd. Din beskrivelse av FUKS (her gjelder det å holde bokstavene rett) er god: Et historisk tall som kan brukes til å beskrive utviklingen.

Legg merke til at jeg ikke kritiserer Forskerforbundet for å fremskaffe tallene (selv om det ligger litt implisitt kritikk av ordbruk). Jeg er helt enig, det er en fagforenings oppgave å beskrive utviklingen og konsekvensene for sine medlemmer.

Problemet oppstår når dette skal omsettes i praktisk politikk. En tankegang om at dette er utgifter universiteter og høyskoler skal ha "dekket" (slik du gjør litt i ditt fjerde avnsitt) er et blindspor som ikke er i tråd med styringssystemet. Institusjonene er autonome, og kan ikke etterpå å si at de ikke skjønte hva de gjorde.

I ditt femte avsnitt, derimot, stiller du spørsmålet helt riktig: "Slik er situasjonen, hvordan går vi videre".

Andreas Høy Knudsen sa...

hei,
det var jeg som skrev den aktuelle artikkelen i Forskerforum og som dere mener strengt tatt vet det jeg gir inntrykk av ikke å vite. Det er imidlertid ikke for å underslå fakta at jeg har utelatt å ta med deres tall på 1,144 milliarder i kvalitetsreformmidler på 2004-statsbudsjettet. Jeg leste gang på gang gjennom e-posten deres og kunne ikke forstå hvordan kvalitetsreformmidlene kunne være relevante for problemstillingen vår. Hvis disse midlene var ment å kompensere for studiepoengproduksjon utover det stipulerte utgangspunktet i 2003, ville det ha vært relevant, men det kommer jo ikke klart fram verken i 2004-budsjettet eller senere – heller ikke i e-posten fra statsråden til meg forleden. Derimot står det i kapittel 7.60 i St.prp. 1 (2003-2004) at den ekstra bevilgningen var på 500 millioner i 2003 og 297 millioner i 2004 og gjelder ”styrking av basisfinansieringa”. Dessuten kommer en sammenlagt økning på 200 millioner kroner i 2004 som følge av økning i avlagte studiepoeng*. Hadde denne siste posten vært en fast mekanisme basert på økning i avlagte studiepoeng år for år fram mot dagens budsjetter, burde momentet helt klart ha kommet fram i artikkelen. Men 200 millioner i 2004?

UTDRAG KAP. 7.60
* I tillegg til den budsjettstyrkinga som er knytt til Kvalitetsreforma, får universiteta og høgskolane i forslaget til budsjett for 2004 til saman ein auke i budsjetta på nærmare 200 mill. kroner som følgje av auken i talet på avlagde studiepoeng.

Problemstillingen som artikkelen i Forskerforum tar opp, er at Kunnskapsdepartementet bare mangelfullt dekker kostnadene for den studiepoengproduksjonen som foregår ved institusjonene, uansett om man kaller det måltall eller ikke, eller om institusjonene selv er uansvarlige eller ansvarlige. Hvis institusjonene betjener 33.000 eller 35.000 studenter som avlegger eksamen for mindre enn halvparten av de stipulerte kostnadene ved studiepoengproduksjonen deres, så er noe galt. Reaksjonen fra departementet på Forskerforums artikkel kan forøvrig tyde på at problemstillingen er relevant for den pågående diskusjonen om handlingsrommet til UH-institusjonene.
Grunnen til at jeg ikke hadde anledning til å intervjue Aasland forleden, var at hun uheldigvis ringte meg mens jeg lå hjemme med sykdom. Derfor ba jeg om skriftlig svar. Sett fra mitt ståsted ville det ha vært konstruktivt for alle om departementet hadde holdt døren åpen for at finansieringssystemet ikke er det mest formålstjenlige for mesteparten av UH-sektoren. Eller hva tror du og Tora om dette?
mvh Andreas Høy Knudsen, journalist

Jon Iddeng sa...

Godt at vi nå forstår hverandre og da kanskje kan enes om at det er et problem at institusjonene har for mange studenter/produserer for mange studiepoeng i forhold til studieplasser/FUKS, gitt at de da bare får 40% finansiering av antatte kostnader for dem.

Og rett skal være rett: I blått hefte står det nemlig "Studieplasser med finansiering i strategisk tildeling fra Kunnskapsdepartementet(60-studiepoengsenheter", og ikke "Finansieringssystemets utgangsposisjon korrigert for studieplassendringer (60-studiepoengsenheter)", som jeg skrev. Det var hentet fra selve statsbudsjettet for KD i gjennomgangen av finansieringssystemet (3.3.4, s 28). Med en mulig forkortelse SMFIST, er det vel best at vi bare sier "studieplasser"...

Så igjen til spørsmålet, hva må gjøres?

Problemet gjelder alle institusjoner, selv om to (HiST og HiF) har overprodusert med mindre enn 10%. Man kan derfor være fristet til å si at finansieringssytemet iallfall har vært med å skape denne situasjonen. Men det systemet er just evaluert og funnet formålstjenlig, og skal ikke endres. Ettersom bevilgende myndigheter har vært klare på at de heller ikke ønsker å dekke inn kostnadene for en slik "uansvarlig" merproduksjon, står det vel bare én løsningmulighet tilbake: å redusere antall studenter. Skal antallet være dimensjonert riktig for årlig å gi omlag like mange SPE som studieplasser med strategisk tildeling/FUKS, så vil det (gitt den stabile studiepoengsproduksjonen vi har hatt de siste årene) si en reduksjon på drøye 30 000 studenter.

Er det politisk tilslutning til det?

Kyrre Lekve sa...

Til Andreas;

Jeg mener du tar feil når du mener at de 1,144 mrd ikke er relevante for problemstillingen. De pengene fullfinansierte kvalitetsreformen som hadde som hovedmål å øke kvaliteten på utdanningene. Kvalitet koster: tettere oppfølging av studentene, mer seminarundervisning, nye vurderingsformer etc. Samtidig var studiepoengsproduksjonen per student meget lav, særlig ved universitetene.

Finansieringssystemet ble derfor utformet slik at institusjonene fikk insentiver til å få studentene igjennom studiene, altså å følge dem opp tettere. Disse to tiltakene har ført til at antall totalt avlagte studiepoeng har økt – grovt sett: på høyskolene pga at de har tatt opp flere studenter (brukt handlingsrommet), på universitetene pga at hver student avlegger flere studiepoeng (bedre undervisningsopplegg). Økningen har som kjent resultert i om lag 600 mill kroner i økte bevilgninger til sektoren. Når universitetene sier at de ikke har fått fullt ut betalt for studiepoengsøkningen glemmer de at de nesten ikke har flere studenter enn tidligere. Målet med de 1,144 mrd var jo nettopp å gjøre det mulig å øke kvaliteten, og derfor var det ønsket at antall avlagte studiepoeng skulle gå opp.

Kyrre Lekve sa...

Til Jon;

Som jeg skriver i den forrige kommentaren, har ikke studenttallet steget så mye. Det kan umulig være snakk om overproduksjon om man utnytter eksisterende kapasitet.

"Uansvarlig overproduksjon" blir det først når insitusjonene oppretter nye kurs de ikke har økonomisk dekning for.

Vår ambisjon er å øke tilgangen til høyere utdanning.

Karen sa...

Her er det mye jeg kunne kommentert, men jeg nøyer meg med den siste PPPS'en din:

Det kan hende du og Tora kunne fått mulighet til å diskutere fremtidas behov for høyere utdanning og forskning dersom dere faktisk hadde konkrete og visjonære ambisjoner på dette området, i stedet for å delegere vekk den politiske styringsmyndigheten dere faktisk har til uavhengige kontrollorganer og kompliserte insentivsystem. Da kunne man faktisk hatt en konstruktiv, nytenktende og spennende offentlig debatt, i stedet for den kjedelige penge- og detaljdiskusjonen man alltid ender opp med, som ingen utenfor sektoren forstår eller gidder å bry seg med.

Bare et tips.

Bjørn sa...

Jeg ser at UiO-rektor Ottesen setter pris på dette blogginnlegget og tolker det slik at departementet vil la UiO redusere studenttallet betydelig med sikte på å bedre studiekvaliteten.

Jeg må si meg enig med Ottesen i at dette innlegget må tolkes slik.