En helt ny universitetspolitikk?

Kunnskap står helt sentral for utviklingen, både nasjonalt og globalt. Det er vi alle enige om. Kunnskap vil være helt sentralt i møte de store, samfunnsutfordringene; kunnskap vil være sentralt for å videreutvikle velferdsstaten, og kunnskap vil være avgjørende for å skape bærekraftige arbeidsplasser. Dette er også de fleste enige om, tilsynelatende bortsett fra Produktivitetskommisjonen (se andre blogg-innlegg).

Universitets- og høyskolesektoren (UH-sektoren) har vært gjennom en voldsom utvikling de senere årene. Veldig mye er bra og positivt. Den internasjonale deltakelsen har økt, det publiseres mer forskning som også blir sitert av andre forskere. Blant de store endringene finner vi at UH-sektoren har gått fra eliteutdanning til masseutdanning; at det har foregått en sterk utvikling i retning av større og færre læresteder og flere universitet; Utdanningen foregår i økende grad hele livet til en mangfoldig studentgruppe; og, ikke minst, universitet og høgskoler har fått en stadig viktige posisjon i samfunnet og i politikken.

Kan bli bedre

Universitetet i Bergen

Det er likevel grunn til å tro at universiteter og høgskoler kan bli bedre. Jeg lar argumentet for dette ligge i denne omgang. Men hvis vi skal øke kvaliteten i UH-sektoren tror jeg vi må gjøre noe annet enn det vi har gjort de siste årene. Jeg mener finansieringssystemet har hatt en veldig positiv effekt. Men jeg tror ikke lenger det er mulig å få så mye mer ut av sektoren ved å måle enda mer eller lage enda flere insentiver. Nå mener jeg tiden er inne til å gå andre veien. Nedenfor følger fire punkter for en ny universitetspolitikk.

Alle lærestedene skal drive med hele kunnskapsfeltet

Tiden er for lengst forbi da universitetene drev med forskning og høyskolene drev med utdanning. Fremtiden krever moderne, integrerte læresteder som driver med både forskning, utdanning og innovasjon. All undervisning skal være forskningsbasert, og alle institusjoner må settes i stand til å ha tilstrekkelig forskning til å ivareta dette. Samtidig vil det være forskjeller i hvordan dette utformes ved de ulike lærestedene – noen vil være grunnforskningsorienterte, mens andre vil være profesjonsorienterte; noen vil drive store grunnutdanning i nært samarbeid med regionalt arbeidsliv, mens andre vil ivareta samfunnets behov for dannelse; noen vil satse på teknologi, mens andre vil være mer samfunnsorientert. En slik «diversifisering» bør være velkommen, og vi bør ha en politikk som stimulere til variasjon.

Selvstyrte læresteder

Vi må få et enda sterkere selvstyre for lærestedene enn i dag. Skal vi få sterke læresteder som ikke er bleke kopier av hverandre, må de kunne utvikle seg selvstendig. Dette skal oppnås gjennom en kraftig reduksjon av den innsatsstyrte finansieringen og kraftig reduksjon i antall insentiver. Lærestedene må i hovedsak få sin bevilgning i form av en samlet grunnfinansiering, så må de selv gjøre sine prioriteringer innenfor denne rammen. Myndighetene må ha noen overordnede styringsvirkemidler. For eksempel kan det inngås utviklingsavtaler mellom myndighetene som inneholder en del forventninger og forpliktelser.

Mekanismer for vekst og utvikling

Skal de to første punktene fungere må vi vi ha mekanismer som sikrer og regulerer vekst og utvikling i sektoren. Myndighetene må sette opp en del overordnede nasjonale mål som lærestedene kan måles og evalueres på. For eksempel kan myndighetene sette mål for gjennomstrømming, totalt volum, publiseringer og siteringer eller tilsvarende generelle mål for hvert lærested (og alle lærestedene samlet). I tillegg må lærestedene utforme sine egne målsettinger (i dialog med myndighetene) og utvikle parametere som gjør at det kan vurderes om lærestedene når sine egne målsettinger. Oppfyllelsen av denne blandingen av bidrag til nasjonale kunnskapsmål og lærestedets egne målsettinger må så evalueres og gi grunnlag for økte (eller reduserte) bevilgninger. Dette kan gjøres gjennom institusjonsevalueringer fra internasjonale panel, gjennom peer-review (fagfellevurdering) eller andre egnede måter. En slik mekanisme gir også mulighet for at lærestedene kan utvikle seg ut fra ulike forutsetninger. Det vil være naturlig at en del av breddeuniversitetene måles på forskning i verdensklasse og høyt nivå på deltagelse i EUs rammeprogram. Andre læresteder kan måles på i hvilken grad de lykkes i å øke forskningsinnholdet i sine profesjonsutdanning. En slik mekanisme vil kunne gi både fleksibilitet, mulighetene for politisk overordnet styring, og utvikling ut fra ulike forutsetninger.

Nasjonal og strategisk utvikling

I tillegg til den spesifikke politikken for lærestedene beskrevet over, må det fortsatt drivers strategisk utvikling gjennom nasjonal politikk. Det er fortsatt ønskelig at kunnskapen utvikles gjennom strategiske bevilginger gjennom forskningsrådet, eller direkte til politisk prioriterte formål.

En ny universitetspolitikk?

Vi har i dag 8 universitet. Om ganske kort tid vil vi få tre til (HiOA, Høgskolen i Sørøst-Norge og den sammenslåtte Høgskolen i Lillehammer/Hedmark). Da vil det være 5 høyskoler igjen på Vestlandet (hvor kanskje tre slår seg sammen) og Høgskolen i Østfold. I tillegg kommer Samisk Høgskole, som jeg mener må særbehandles ut fra andre prinsipper. I praksis betyr dette av vi har en universitetspolitikk, og politikken for høyskoler blir supplementær.

De forslagene til endring av universitetspolitikken så langt er enten å gå tilbake til en tid som er forbi («Vi har for mange universiteter – høyskolene må drive med utdanning») eller handler om å gjøre mer av det samme (de fleste) eller en usedvanlig smal politikk (Produktivitetskommisjonen).

Forslagene ovenfor vil skape sterke og differensierte læresteder. Men skal det fungere, må mekanismen for vekst og utvikling fungere. 

Blir det bedre forskning med produktivitetskommisjonens forslag?

Produktivitetskommisjonen mener at et lands produktivitet er avhengig av å henge med i teknologifronten, og de mener forskning er det viktigste middelet for å gjøre det bra i den globale konkurransen. I sin rapport (NOU 2016:3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Produktivitetskommisjonens andre rapport.) lanserer de forslag som skal gjøre norsk forskning bedre. Problemet er at det meste har vært prøvd før. Uten spesiell suksess. Problemet ligger i mangelen på analyse.

Drivkrefter for forskning

Det største problemet med utformingen av Produktivitetskommisjonens forslag er at de bare anerkjenner to drivkrefter for forskning: Ren nysgjerrighetsdrevet grunnforskning eller ren nytteorientert forskning. De er så vidt inne på at det er eksempler på at viktig forskning ikke oppstår av seg selv fra universitetene:

«Det finnes likevel en rekke situasjoner der det vil fremme både samfunnsøkonomisk lønnomhet og produktivitetsvekst dersom det legges tematiske føringer på fordeling av offentlige forskningsmidler. Spesielt gjelder dette når forskningsmiljøene selv ikke initierer forskning som er nødvendig for å løse store samfunnsproblemer. Eksempler på dette er når medisinsk forskning favoriserer sykdommer som rammer middelaldrende menn i rike land; når forskningsmiljøene blir innelåst i gamle teknologier og ikke bygger opp kompetanse på nye områder…» (s. 82)

Dette handler om forskning for samfunnsutfordringer. Dette innebærer at samfunnet definerer at det mangler kunnskap innenfor et prioritert område, og at samfunnet ønsker å bygge opp kapasitet på området. Eksempler fra nyere tid i Norge er programmet for Funksjonell Genomforskning (FUGE) eller satsingen på klimaforskning. Produktivitetskommisjonen tar ikke inn over seg hva slags konsekvenser slik satsing har. Skal man bygge opp ny forskning er man nødt til å satse på områder som ikke i utgangspunktet er verdensledende. Da vil relevans være viktig. For begge disse områdene var det slik at man i starten bevilget midler til forskningsmiljøer som ikke var de aller beste. Men noen år senere finner vi kunnskapsmiljøer helt i den internasjonale forskningsfronten.

Balanse mellom drivkreftene

Kjernespørsmålet er ikke om man skal satse på kvalitet – om det er riktig å satse på åpen, nysgjerrighetsdrevet forskning. Spørsmålet om hvordan balansen skal være mellom de tre hovedområdene: Grunnleggende forskning, forskning for samfunnsutfordringene og forskning for nytte. Når produktivitetskommisjonen ikke analyserer denne balansen, henfaller de til det lineære synet på forholdet mellom forskning og nytte: Bare man gir nok penger til uavhengige grunnforskere ved universitetene, vil man få ut innovasjoner og annen samfunnsnytte i andre enden. Dette lineære synet har blitt forlatt av alle teoretikere (og praktikere) innenfor kunnskapsforskningen for lengst. Innovasjoner og nytte oppstår i et samspill mellom alle drivkreftene for forskning. Derfor blir produktivitetskommisjonens forslag løsrevet og tjener ikke for å se forskningssatsing helhetlig.

Forslagene fra produktivitetskommisjonen

Min tolkning av Produktivitetskommisjonens forslag er omtrent som følger:

•  Mindre tematisk styrt forskning
•  Vekst i forskningsmidler som bare er styrt av kvalitet (eks. FRIPRO og SFF)
•  Økt konkurranseutsetting av grunnbevilgningen til universitet og høyskoler basert på kvalitet
• Sterkere bruk av fagfellevurdering for å fordele forskningsmidler (framfor formelbaserte insentiv-/finansieringssystemer)
•  Mindre satsing på EUs tematiske programmer og styrket insentiv for ERC
•  Svekking av sektorprinsippet og økt koordinering
•  Oppsplitting av Norges forskningsråd
•  Fristilling av universiteter og høyskoler

De tre første forslagene handler om problemstillingen diskutert ovenfor. Et retorisk motspørsmål til Produktivitetskommisjonen bør egentlig være: Hvorfor skal ikke absolutt alle offentlige forskningsmidler fordeles utfra rene kvalitetskriterier? Hvorfor skal ikke alle forskere forfølge de vitenskapelige ideene de ønsker? Hvorfor skal ikke alle være nysgjerrighetsdrevne grunnforskere?

Det fjerde og femte forslaget viser at Produktivitetskommisjonen er ganske selvmotsigende. De er kritiske til et insentivsystem og argumenterer for at fagfellevurderinger skal omfordele midler. Samtidig foreslår de å styrke kraften på ett av insentivene. Paradokset er at insentivet for at universitetene skal delta i EU-forskningen allerede er så sterkt (de får mer enn en krone tilbake for hver de får fra EU) at det er få som mener det er mer å hente ved å styrke det enda mer.

Kampen mot forskningsrådet

Produktivitetskommisjonen er ikke glad i forskningsrådet. De mener forskningsrådet må splittes, at de ikke lenger skal drive forskningspolitisk rådgiving. De mener at forskningsrådets organisering er med på å svekke kvalitet i forskningen.

Spørsmålet er om en slakting av forskningsrådet vil løse noe som helst. En av de viktigste rollene Forskningsrådet har i dag er å samordne de ulike interessene fra de ulike departementene. Da er det grunn til å forvente at fragmenteringen mellom departementer vil øke uten et koordinerende Forskningsråd "alt annet likt". Den store forskjellen mellom Norge og Danmark (og til dels Sverige) er egentlig ikke at de har flere forskningsråd, men at de har store private finansieringskilder som ønsker å støtte grunnforskning. Det blir hverken mer eller mindre alternativ finansiering av forskning ved å splitte opp forskningsrådet.

Tilbake til fortiden

Produktivitetskommisjonen spiller rett opp til alle som ønsker at pengene skal sendes til de beste grunnforskerne uten at myndighetene driver med noen forskningspolitiske prioriteringer. Dette har vi drevet mye med i Norge opp gjennom historien. Det er først de siste tjue årene norsk forskning har gjort betydelige fremganger. Dette har skjedd fordi det har vært drevet systematisk satsing innenfor prioriterte tematiske områder og på virkemidler som skaper kritisk masse for forskning. Økte siteringer av norske forskere (som jeg viste i forrige blogg) eller økt antall PhDer uteksaminert fra norske universiteter er to gode eksempler på fremgang i norsk forskning.

Problemet med Produktivitetskommisjonen er at den har en foreldet analyse og fremmer foreldete krav. Da blir forslagene slag i løse luften, som ikke vil forandre noen ting.

PS: Dette ble periodevis nok et innlegg i serien «Kyrre argumenterer mot argumenter for noe han egentlig er enig i». For spørsmålet om hvordan Norge skal heve de beste forskningsmiljøene er fortsatt ubesvart og viktig. 

Hva er galt med Produktivitetskommisjonen?

Produktivitetskommisjonen mener at et lands produktivitet er avhengig av å henge med i teknologifronten, og de mener forskning er det viktigste middelet for å gjøre det bra i den globale konkurransen. Vel og bra og umulig å være uenig i. Men for hver gang jeg hører eller leser Produktivitetskommisjonens medlemmer tenker jeg at det er noe som skurrer. Det er på tide å se litt nærmere på noen sider av det som er galt med produktivitetskommisjonen (NOU 2016:3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Produktivitetskommisjonens andre rapport.).

Særnorsk forklaring på vestlig problem

Det problemet Produktivitetskommisjonen er satt til å løse beskrives i første setning i sammendraget: «Produktivitetsveksten i de markedsrettede delene av Fastlands-Norge har falt fra om lag 3 pst. per år i perioden 1996–2005 til 0,8 pst. i perioden 2006– 2014» (s. 13). Norge, som har en av verdens dyreste arbeidskraft, må opplagt være opptatt av å ha høy produktivitet. I de 227 sidene rapporten utgjør, kommer kommisjonen med analyser av hvordan Norge skal øke produktiviteten innenfor tre hovedområder: Forskning, arbeidsmarkedet og offentlig sektor. De sammenlikner Norge med andre land og foreslår hvordan Norge skal nå opp til de beste. Problemet er bare at svekket produktivitetsvekst ikke er noe særnorsk fenomen, noe kommisjonen selv skriver i andre setning i det samme sammendraget: «Dette markerer et betydelig trendskifte i produktivitetsveksten, noe vi deler med de fleste andre OECD-land [min utheving].»

Produktivitetskommisjonen viser selv at Norge har hatt det laveste fallet i arbeidsproduktivitet. Da burde spørsmålet være hva vi gjør riktig, ikke hva vi gjør feil.

Dette blir ytterligere forsterket i den andre figuren kommisjonen viser i sammendraget. Der ser vi at Fastlands-Norge har hatt den laveste nedgangen i arbeidsproduktivitet (og altså ingen nedgang i produktiviteten) – både Danmark, Sverige, Finland og OECD har hatt et kraftigere fall enn Norge (se figuren). Spørsmålet burde kanskje heller vært: Hva er det vi har gjort i Norge som gjør at vi har klart oss relativt bra, og hva må vi gjøre for å fortsette å gjøre det godt?

Elendighetsbeskrivelse

Når kommisjonens hensikt ser ut til å være å finne særnorske svar på fall i produktivitetsveksten, blir det dermed viktig å fremstille sider ved norsk forskning verst mulig. Det krever at statistikk brukes bevisst. Gjennomgående velger kommisjonen å tolke statistikk på en verst mulig måte, og uten å ta forbeholdene som vanligvis tas i diskusjonen om de samme dataene ellers i den forskningspolitiske diskusjonen. De legger gjennomgående vekt på at Norge ligger bak utvalgte land, fremfor å se på hvordan utviklingen har vært. Et illustrativt eksempel er innenfor internasjonal publisering og sitering. Her har utviklingen i Norge vært særdeles positiv – norske forskere har gått fra å være lavt publiserende og lavt sitert til å ligge like bak de beste (se f.eks. Indikatorrapporten 2015 om det norske forsknings- og innovasjonssystemet  eller figur 16 i det nylig framlagte Forskningsbarometeret). Kommisjonen er vesentlig mer opptatt av at vi ligger bak enn å forsøke å finne ut hva som har brakt fremgang.

Finansieringssystemet har skylda!

Kommisjonen er også hellig overbevist om at finansieringssystemet har skylda for det meste. De sier eksplisitt at det er for mye forskning innenfor samfunnsfag og humaniora på grunn av finansieringssystemet. Dette til tross for at denne relative balansen (eller ubalansen) var der i tiår før finansieringssystemet ble innført i 2003.

I innledning har kommisjonsmedlem og direktør for lånekassa, Marianne Andreassen, påstått at finansieringssystemet har ført til at flere får gode karakterer (da stryk gjør at institusjonen ikke får premiering). Som bevis førte hun at det er forskjell mellom karaktergiving mellom universitet og høyskoler. Igjen – denne forskjellen eksisterte lenge før finansieringssystemet ble innført. Det har gang på gang blitt undersøkt om finansieringssystemet har ført til inflasjon i karaktergiving. Det har enda ikke blitt påvist.

Norske forskere blir stadig mer sitert. 

Kommisjonen skriver også gjentatte ganger at finansieringssystemet fremmer kvantitet framfor kvalitet. Det begrunner de ikke i denne rapporten, men henviser til sin første rapport. La oss se litt nærmere på hva de skriver i den rapporten:

«Det har fra flere hold blitt uttrykt bekymring over at den resultatbaserte finansieringen i for stekt grad vektlegger kvantitet, og at dette kan ha gått på bekostning av relevans og kvalitet. Økningen i forskningsproduksjonen ser imidlertid ikke ut til å ha gått utover kvaliteten, målt ved antall siteringer per artikkel.» (s. 358)

Kommisjonen avkrefter altså at det går utover kvaliteten. Men vent litt, i neste setning:

«Men selv om forskningskvaliteten ikke har falt, har den økt langt mindre enn i våre naboland.»

Her mangler det fullstendig henvisning til på hvilken måte forskningskvaliteten har «økt langt mindre» enn i våre naboland. I stedet går kommisjonen videre til omtrentlig argumentasjon:

«En rekke evalueringer tyder på at det er for mye politisk styring av finansieringen: En stadig større andel av forskningsmidlene konkurranseutsettes gjennom Norges Forskningsråd, men utlysningene er i høy grad styrt av myndighetenes behov for tematisk relevans. Dette går på bekostning av forskningskvaliteten.»

Dette er altså kommisjonens argumentasjon for at finansieringssystemet for UH-sektoren premierer kvantitet framfor kvalitet. Legg forøvrig merke til at den siste delen av argumentet handler om midler som ikke går til UH-sektoren.

Også finansieringssystemet for forskningsinstitutter får skyld: «I praksis har omleggingen ført til relativt lite omfordeling av midler – kun 60 av 900 mill. basis-kroner i 2011 (Damvad 2012) – fordi departementene som har ansvar for bevilgningene på de ulike fordelingsarenaene bestemmer hvor stor andel som skal omfordeles, og velger å sette denne lavt.», skriver kommisjonen på side 94. Kommisjonen underslår glatt at Damvads tvert imot konkluderte med at til tross for at ganske lite penger ble omfordelt, var det markerte (tilsiktede) effekter av dette finansieringssystemet.

Synsing

Når kommisjonen er ferdig med å behandle komplisert statistikk med harelabb, faller de ofte tilbake til regelrett synsing. Særlig tydelig er dette i omtalen av forskningsrådet. De skriver blant annet «Den norske rådsmodellen kan [min utheving] ha ført til en ubalanse i disfavør av forskning som holder høy vitenskapelig kvalitet, på grunn av de mange andre hensyn som spiller inn i fordeling av forskningsmidler.» Dette handler blant annet om at mange departementet har føringer til forskningsrådet. Som kommisjonen beskriver, er sektorprinsippet en sentral del av det norske forskningssystemet som innebærer en del utforinger. Et så sentralt spørsmål som ikke kan overlates til synsing.

De skriver også «Det kan også tenkes [min utheving] at den sterke maktkonsentrasjonen ett forskningsråd innebærer, kombinert med iboende vanskeligheter med å måle virksomhetens resultater og effekter, fører til et system med for lite disiplin i måloppnåelse, og for stort spillerom for interessegrupper.» Igjen, dette er et viktig spørsmål som krever grundig dokumentasjon.

Hvorvidt det er et problem eller en fordel at Norge har ett forskningsråd fremfor flere, fremstår fortsatt som helt ubesvart, til tross for at kommisjonen gjør det til et helt sentral problem i norsk forskningsfinansiering.

Tilbake til gamledager

Kommisjonens forslag til hva som må gjøres, kan enkelt beskrives som å vende tilbake til slik det var før, eller noe der omkring. Kommisjonen mener ganske enøyd at den nysgjerrighetsdrevne grunnforskningen er det sentrale. Alle som debatterer norsk forskningspolitikk er enige om at helt ubundet grunnforskning er sentral og viktig i et oppegående forskningssystem. Spørsmålet handler om balansen. I likhet med Fagerberg-utvalget, som kom for noen år siden, makter heller ikke produktivitetskommisjonen å gå skikkelig inn i den debatten. De nøyer seg med å mene at alle som får toppkarakter på søknader til FRIPRO bør få støtte. Hvorvidt det er bra eller dårlig for systemet som helhet, går de ikke inn i.

I neste bloggpost skal jeg se litt nærmere på de faktiske forslagene kommisjonen har for å skape bedre kvalitet i norsk forskning.