Hva er galt med Produktivitetskommisjonen?

Produktivitetskommisjonen mener at et lands produktivitet er avhengig av å henge med i teknologifronten, og de mener forskning er det viktigste middelet for å gjøre det bra i den globale konkurransen. Vel og bra og umulig å være uenig i. Men for hver gang jeg hører eller leser Produktivitetskommisjonens medlemmer tenker jeg at det er noe som skurrer. Det er på tide å se litt nærmere på noen sider av det som er galt med produktivitetskommisjonen (NOU 2016:3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Produktivitetskommisjonens andre rapport.).

Særnorsk forklaring på vestlig problem

Det problemet Produktivitetskommisjonen er satt til å løse beskrives i første setning i sammendraget: «Produktivitetsveksten i de markedsrettede delene av Fastlands-Norge har falt fra om lag 3 pst. per år i perioden 1996–2005 til 0,8 pst. i perioden 2006– 2014» (s. 13). Norge, som har en av verdens dyreste arbeidskraft, må opplagt være opptatt av å ha høy produktivitet. I de 227 sidene rapporten utgjør, kommer kommisjonen med analyser av hvordan Norge skal øke produktiviteten innenfor tre hovedområder: Forskning, arbeidsmarkedet og offentlig sektor. De sammenlikner Norge med andre land og foreslår hvordan Norge skal nå opp til de beste. Problemet er bare at svekket produktivitetsvekst ikke er noe særnorsk fenomen, noe kommisjonen selv skriver i andre setning i det samme sammendraget: «Dette markerer et betydelig trendskifte i produktivitetsveksten, noe vi deler med de fleste andre OECD-land [min utheving].»

Produktivitetskommisjonen viser selv at Norge har hatt det laveste fallet i arbeidsproduktivitet. Da burde spørsmålet være hva vi gjør riktig, ikke hva vi gjør feil.

Dette blir ytterligere forsterket i den andre figuren kommisjonen viser i sammendraget. Der ser vi at Fastlands-Norge har hatt den laveste nedgangen i arbeidsproduktivitet (og altså ingen nedgang i produktiviteten) – både Danmark, Sverige, Finland og OECD har hatt et kraftigere fall enn Norge (se figuren). Spørsmålet burde kanskje heller vært: Hva er det vi har gjort i Norge som gjør at vi har klart oss relativt bra, og hva må vi gjøre for å fortsette å gjøre det godt?

Elendighetsbeskrivelse

Når kommisjonens hensikt ser ut til å være å finne særnorske svar på fall i produktivitetsveksten, blir det dermed viktig å fremstille sider ved norsk forskning verst mulig. Det krever at statistikk brukes bevisst. Gjennomgående velger kommisjonen å tolke statistikk på en verst mulig måte, og uten å ta forbeholdene som vanligvis tas i diskusjonen om de samme dataene ellers i den forskningspolitiske diskusjonen. De legger gjennomgående vekt på at Norge ligger bak utvalgte land, fremfor å se på hvordan utviklingen har vært. Et illustrativt eksempel er innenfor internasjonal publisering og sitering. Her har utviklingen i Norge vært særdeles positiv – norske forskere har gått fra å være lavt publiserende og lavt sitert til å ligge like bak de beste (se f.eks. Indikatorrapporten 2015 om det norske forsknings- og innovasjonssystemet  eller figur 16 i det nylig framlagte Forskningsbarometeret). Kommisjonen er vesentlig mer opptatt av at vi ligger bak enn å forsøke å finne ut hva som har brakt fremgang.

Finansieringssystemet har skylda!

Kommisjonen er også hellig overbevist om at finansieringssystemet har skylda for det meste. De sier eksplisitt at det er for mye forskning innenfor samfunnsfag og humaniora på grunn av finansieringssystemet. Dette til tross for at denne relative balansen (eller ubalansen) var der i tiår før finansieringssystemet ble innført i 2003.

I innledning har kommisjonsmedlem og direktør for lånekassa, Marianne Andreassen, påstått at finansieringssystemet har ført til at flere får gode karakterer (da stryk gjør at institusjonen ikke får premiering). Som bevis førte hun at det er forskjell mellom karaktergiving mellom universitet og høyskoler. Igjen – denne forskjellen eksisterte lenge før finansieringssystemet ble innført. Det har gang på gang blitt undersøkt om finansieringssystemet har ført til inflasjon i karaktergiving. Det har enda ikke blitt påvist.

Norske forskere blir stadig mer sitert. 

Kommisjonen skriver også gjentatte ganger at finansieringssystemet fremmer kvantitet framfor kvalitet. Det begrunner de ikke i denne rapporten, men henviser til sin første rapport. La oss se litt nærmere på hva de skriver i den rapporten:

«Det har fra flere hold blitt uttrykt bekymring over at den resultatbaserte finansieringen i for stekt grad vektlegger kvantitet, og at dette kan ha gått på bekostning av relevans og kvalitet. Økningen i forskningsproduksjonen ser imidlertid ikke ut til å ha gått utover kvaliteten, målt ved antall siteringer per artikkel.» (s. 358)

Kommisjonen avkrefter altså at det går utover kvaliteten. Men vent litt, i neste setning:

«Men selv om forskningskvaliteten ikke har falt, har den økt langt mindre enn i våre naboland.»

Her mangler det fullstendig henvisning til på hvilken måte forskningskvaliteten har «økt langt mindre» enn i våre naboland. I stedet går kommisjonen videre til omtrentlig argumentasjon:

«En rekke evalueringer tyder på at det er for mye politisk styring av finansieringen: En stadig større andel av forskningsmidlene konkurranseutsettes gjennom Norges Forskningsråd, men utlysningene er i høy grad styrt av myndighetenes behov for tematisk relevans. Dette går på bekostning av forskningskvaliteten.»

Dette er altså kommisjonens argumentasjon for at finansieringssystemet for UH-sektoren premierer kvantitet framfor kvalitet. Legg forøvrig merke til at den siste delen av argumentet handler om midler som ikke går til UH-sektoren.

Også finansieringssystemet for forskningsinstitutter får skyld: «I praksis har omleggingen ført til relativt lite omfordeling av midler – kun 60 av 900 mill. basis-kroner i 2011 (Damvad 2012) – fordi departementene som har ansvar for bevilgningene på de ulike fordelingsarenaene bestemmer hvor stor andel som skal omfordeles, og velger å sette denne lavt.», skriver kommisjonen på side 94. Kommisjonen underslår glatt at Damvads tvert imot konkluderte med at til tross for at ganske lite penger ble omfordelt, var det markerte (tilsiktede) effekter av dette finansieringssystemet.

Synsing

Når kommisjonen er ferdig med å behandle komplisert statistikk med harelabb, faller de ofte tilbake til regelrett synsing. Særlig tydelig er dette i omtalen av forskningsrådet. De skriver blant annet «Den norske rådsmodellen kan [min utheving] ha ført til en ubalanse i disfavør av forskning som holder høy vitenskapelig kvalitet, på grunn av de mange andre hensyn som spiller inn i fordeling av forskningsmidler.» Dette handler blant annet om at mange departementet har føringer til forskningsrådet. Som kommisjonen beskriver, er sektorprinsippet en sentral del av det norske forskningssystemet som innebærer en del utforinger. Et så sentralt spørsmål som ikke kan overlates til synsing.

De skriver også «Det kan også tenkes [min utheving] at den sterke maktkonsentrasjonen ett forskningsråd innebærer, kombinert med iboende vanskeligheter med å måle virksomhetens resultater og effekter, fører til et system med for lite disiplin i måloppnåelse, og for stort spillerom for interessegrupper.» Igjen, dette er et viktig spørsmål som krever grundig dokumentasjon.

Hvorvidt det er et problem eller en fordel at Norge har ett forskningsråd fremfor flere, fremstår fortsatt som helt ubesvart, til tross for at kommisjonen gjør det til et helt sentral problem i norsk forskningsfinansiering.

Tilbake til gamledager

Kommisjonens forslag til hva som må gjøres, kan enkelt beskrives som å vende tilbake til slik det var før, eller noe der omkring. Kommisjonen mener ganske enøyd at den nysgjerrighetsdrevne grunnforskningen er det sentrale. Alle som debatterer norsk forskningspolitikk er enige om at helt ubundet grunnforskning er sentral og viktig i et oppegående forskningssystem. Spørsmålet handler om balansen. I likhet med Fagerberg-utvalget, som kom for noen år siden, makter heller ikke produktivitetskommisjonen å gå skikkelig inn i den debatten. De nøyer seg med å mene at alle som får toppkarakter på søknader til FRIPRO bør få støtte. Hvorvidt det er bra eller dårlig for systemet som helhet, går de ikke inn i.

I neste bloggpost skal jeg se litt nærmere på de faktiske forslagene kommisjonen har for å skape bedre kvalitet i norsk forskning.